中共中央、国务院于10月24日印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》(以下简称《意见》)。随后，国务院于10月27日印发了《2030年前碳达峰行动方案》(以下简称《方案》)，进一步深入和明确了我国落实2030年碳达峰目标的的重点任务和主要指标。为更好的帮助各级政府和各行各业更好的理解《意见》和《方案》内容，有序安排推动“双碳”工作，确保顺利完成“双碳”工作目标，现就两份文件内容进行深度解读。
1、《意见》与《行动方案》的关系
《意见》作为碳达峰碳中和“1+N”政策体系中的“1”，对碳达峰碳中和这项重大工作进行了系统谋划、总体部署。而《方案》作为我国保证实现2030年碳达峰目标的行动和操作指南，是对《意见》内容的进一步深化和落实。需要注意的是，《意见》内容涵盖了“碳达峰”和“碳中和”两个不同的阶段，而《方案》主要针对的是碳达峰阶段，也就是到2030年的重点任务和目标。简而言之，《意见》是“双碳”工作总政策纲领，《方案》是落实《意见》中关于实现碳达峰目标的具体行动措施，二者的关系和作用切不可混淆。
2、《意见》与《行动方案》内容编排体现了“双碳”工作的阶段性重点
明确《意见》与《行动方案》之间的关系之后，进一步深度解读《意见》与《行动方案》如何体现国家对于“双碳”工作的整体部署及阶段性工作重点。
在内容编排上，来看下两份文件在重点任务及内容编排上的顺序：
根据上表重点任务内容，可看出两份文件的重点任务方向一致，但是在任务的编排顺序上有所不同。
前文我们提到，《意见》是对碳达峰、碳中和两个阶段工作的整体部署，因此《意见》更多明确的是国家实现达峰和中和两个目标的步调，更多体现的是国家对于本项工作安排的整体框架和逻辑。
图1 《意见》重点工作内容框架
《行动方案》是对《意见》的具体部署和落实，因此，其主要明确的是我国为实现2030碳达峰阶段目标需要完成的重点任务和实现的主要目标。考虑能源、工业排放占我国排放的大头，是碳达峰之前的重点领域，所以《行动方案》在内容编排上，将能源绿色低碳转型、节能降碳增效及工业领域碳达峰行动放在了文本最靠前、最显著的位置，再一次旗帜鲜明的明确了开展以上三项工作，是保障我国实现2030年碳达峰目标最主要也是最重要的任务。而未来要实现碳中和，“经济社会发展全面绿色转型”、“深度调整产业结构”是基础，将深刻影响我国经济、社会的发展，需要全民进行长期卓绝的努力。另需要关注的是，《行动方案》在压轴提出“各地区梯次有序碳达峰行动”，不仅给各级政府及社会各界吃了一颗保发展的“定心丸”，也再一次强调绝不能出现“一刀切”限电限产和“运动式”减碳，碳达峰工作的开展是要在分类施策，在保障高质量发展的前提下，有层次、分阶段、科学制定发展目标，积极培育绿色发展动能，探索绿色发展机遇，在有序完成达峰工作的同时，实现社会经济全面高质量发展。
因此，各级政府及各行各业在安排有序推动“双碳”工作时，必须坚持以《意见》为纲领，以《行动方案》为操作指南，着眼2030，放眼2060 ，以更高的格局和更长远的目光对“双碳”各阶段工作进行全面谋划和重点实施。
3、碳达峰前重点强调碳强度下降指标。
两份文件均指出“到2025年，单位国内生产总值二氧化碳排放比2020年下降18%，到2030年，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降65%以上，顺利实现2030年前碳达峰目标”。单位国内生产总值二氧化碳排放，即碳强度，一般情况下，碳强度指标是随着技术进步、产业结构调整和经济增长而下降的。在笔者看来，该目标的确定包含了两个深层次的含义，一是，做好碳强度控制，我们既要减少“分子”(碳排放)，同时也要扩大“分母”(国内生产总值)，二是本指标是对“各地区梯次有序碳达峰行动”的促进和落实。对工业基础好、降碳潜力大的地区而言，在保证GDP增长的同时，要全力做好“分子”削减工作，以保证实现碳强度下降目标;而生态基础好或已经实现达峰中和甚至处于“负碳”状态的地区，则要紧紧抓住绿色低碳发展机遇，努力做好生态价值转化工作，将生态优势转变为经济优势，通过碳汇交易等方式扩大“分母”，在实现自身碳强度下降的同时，帮助工业基础好、降碳潜力大的地区减少“分子”。最终实现全国碳强度下降目标，完成2030年碳达峰目标。
4、新能源仍是各领域达峰的重要推动力。
我国拥有世界上最完整、最先进的新能源产业链，发展新能源成为各领域、各行业碳达峰的主线任务之一。大力发展新能源。全面推进风电、太阳能发电大规模开发和高质量发展，加快建设风电和光伏发电基地。创新“光伏+”模式，推进光伏发电多元布局。坚持陆海并重，推动风电协调快速发展，鼓励建设海上风电基地。积极发展太阳能光热发电，推动建立光热发电与光伏发电、风电互补调节的风光热综合可再生能源发电基地。加快建设新型电力系统以支持新能源发展。保障新能源送出，要求新建通道可再生能源电量比例原则上不低于50%。大力提升电力系统综合调节能力。加快灵活调节电源建设，引导各类灵活性负荷、虚拟电厂等参与系统调节，建设坚强智能电网，提升电网安全保障水平。多手段促进储能发展，到2025年，新型储能装机容量达到3000万千瓦以上。到2030年，抽水蓄能电站装机容量达到1.2亿千瓦左右，省级电网基本具备5%以上的尖峰负荷响应能力。深化电力体制改革，加快构建全国统一电力市场体系。在各产业大力推广新能源。在新型基础设施领域，采用分布式储能、“光伏+储能”等模式，提高非化石能源消费比重。在钢铁、有色、建材、石化化工等行业，提高风电、太阳能等可再生能源占比。到2025年，城镇建筑可再生能源替代率达到8%，新建公共机构建筑、新建厂房屋顶光伏覆盖率力争达到50%。在农村发展节能低碳农业大棚，加快太阳能等可再生能源在农业生产和农村生活中的应用。交通领域，到2030年，当年新增新能源、清洁能源动力的交通工具比例达到40%左右。
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